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《行业协会商会综合监管办法（试行）》问答
2022/11/8
2016年12月19日，经国务院同意，国家发展改革委、民政部、中央组织部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、外交部、财政部、人力资源社会保障部、国资委、国管局10部委联合印发了《行业协会商会综合监管办法（试行）》（发改经体〔2016〕2657号），这是第1次在国家层面建立和完善针对行业协会商会的新型综合监管制度，对于加强脱钩后行业协会商会综合监管，规范行业协会商会服务和收费行为，维护行业协会商会发展良好秩序，都具有重要意义。
当前，行业协会商会与行政机关脱钩改革正在深入开展。全国性行业协会商会第1批脱钩试点任务已基本完成，第2批、第三批正梯次展开。地方各省（区、市）第1批行业协会商会脱钩试点工作也相继接近尾声。脱钩后，加强行业协会商会规范管理的形势日益复杂，迫切需要通过建章立制的方式予以规范。为此，国家发展改革委、民政部会同有关部门研究制定的《办法》正式出台，可谓恰逢其时。为帮助大家进一步了解《办法》出台背景，正确把握《办法》主要内容，进一步明确民政部门监管职责，我们专门采访了民政部社会组织管理局副局长廖鸿同志。
一、制定《行业协会商会综合监管办法（试行）》的背景是什么？
答：制定出台《办法》，主要基于以下几方面考虑：一是贯彻落实中央精神的要求。在中央审议《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》时，中央领导同志明确提出了“脱钩不是脱管，要加强综合监管”的重要指示要求。《总体方案》也明确，“为适应行业协会商会脱钩后的新体制新要求，国家发展改革委、民政部会同有关部门制定综合监管办法”。按照领导同志指示和《总体方案》要求，2015年6月，发展改革委、民政部会同有关部门组成起草组，开始着手研究起草《办法》。二是建立新型综合监管体系的需要。脱钩后，原来业务主管单位与登记管理机关双重负责的监管体系被全打破，行业协会商会将更多的直接面向市场和社会，这对政府监管提出了更高的要求，带来了更大的挑战。制定出台《办法》，将有利于进一步厘清登记管理机关、行业管理部门、相关职能部门监管职责，落实“谁主管、谁负责”的原则，切实加强事中事后监管，从而确认做到“脱钩不脱管”、“脱钩不脱缰”和“脱钩不脱服务”。三是为脱钩和直接登记社会组织综合监管提供依据。《办法》虽然明确了适用对象为脱钩和直接登记的行业协会商会，但按照中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发﹝2016﹞46号）精神，脱钩和直接登记的公益慈善类、科技类、城乡社区服务类社会组织的综合监管，要参照《总体方案》和《办法》执行。为此，《办法》的出台，为脱钩和直接登记的四类社会组织综合监管提供了直接依据，对于改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展将起到重要作用二、《行业协会商会综合监管办法（试行）》主要内容包括哪些？
答：《办法》分八个部分共37条，通过明确有关政府部门的监管主体责任，将原来行政化准入的管理方式，转变为党的领导、政府部门综合监管与服务以及协会商会自治自律相结合的新型综合监管模式。《办法》内容主要围绕在以下三个方面展开：
（一）加强党的领导。《办法》明确要求建立健全协会商会党组织，发挥党组织的政治核心作用。《办法》第七部分围绕加强党建工作和执纪监督，对推进党的组织和工作有效覆盖，健全党建工作管理体系，加强脱钩过程中党建工作监管，以及上级党组织、协会商会党组织和纪检组织职责等作出了明确和规范。
（二）加强政府部门综合监管与服务。一是在负责人审核和纪检审计方面，全国性协会商会负责人人选，由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国资委党委按归口关系负责审核。地方协会商会的负责人人选按程序提出后，由各地社会组织党建工作机构负责审核。纪检监察机关对发现的党政领导干部在协会商会中任（兼）职违规违纪行为进行查处，审计部门对执行规定情况依法进行审计监督。二是在资产与财务监管方面，财政部门要对协会商会接受、管理、使用财政资金情况依法进行监督，要会同有关部门负责对协会商会资产管理、使用、处置、收益情况依法依规进行监督。审计机关对协会商会的资产管理、使用、处置、收益的情况和协会商会接受、管理、使用财政资金的真实、合法、效益情况，依法进行审计监督。三是在服务及业务监管方面，行业管理部门对协会商会进行政策和业务指导，向协会商会转移或委托的事项，应当建立清单并负责监督指导。各级社会组织党建工作机构、民政、发展改革、财政、税务、人力资源社会保障、外事、国资、审计等部门应当依据各自职能，结合相关法律法规，落实对协会商会服务行为及业务活动的监管责任，实施有效监管。四是在纳税和收费监管方面，税务部门要对协会商会涉税行为进行征收管理和稽查。对协会商会各类违法收费行为，政府价格主管部门依法查处。五是在信用体系建设和社会监督方面，登记管理机关负责对协会商会信息公开进行监管，协会商会不履行或延迟履行信息公开义务的，由登记管理机关记入其信用档案并向社会公示。登记管理机关、行业管理部门按规定建立健全信用记录，将协会商会注册登记、政府委托事项、信用承诺、违法违规行为等信息记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，通过“信用中国”网站公开。各有关部门对严重失信的协会商会采取联合惩戒措施。对社会影响重大的事件，行业管理部门有权要求协会商会作出临时报告。
（三）加强协会商会自治自律。一是在法人治理机制方面，协会商会要根据《总体方案》要求调整完善章程，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）、内部监事会（监事）以及党组织参与协会商会重大问题决策等制度，建立主要负责人工作报告制度，探索实行理事长（会长）轮值制，推行秘书长聘任制，建立行业协会商会民主协商和内部矛盾调解制度。二是在资产财务方面，协会商会应建立完善资产使用和管理制度，承担相应主体责任。协会商会重大资产配置、处置必须经过会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）审议，接受内部监事会（监事）监督。协会商会应当对实际发生的经济业务事项进行会计核算，编制财务会计报告。三是在服务与业务方面，协会商会应当建立服务承诺制度，细化服务项目，优化服务流程，提高服务质量。协会商会之间应公平竞争，不得恶意诋毁、虚假宣传，或以代行政府职能等名义排挤竞争者。协会商会不得组织本行业内经营者达成垄断协议。四是在纳税和收费方面，协会商会应依法履行纳税义务，严格执行现行税收征免税政策，依法办理纳税申报和减免税手续。协会商会按照章程和有关规定向会员收取会费并开具会费收据。收取其他合理的服务费用，要遵循自愿原则，按照章程规定的程序确定标准。对符合法律规定或经批准从事职业资格考试、鉴证类资格认定的收费，按照行政事业性收费管理。五是在信用体系建设和社会监督方面，协会商会要建立信用承诺制度，建立自律公约和内部激励惩戒机制，完善会员信用评价机制。协会商会要及时向社会公开登记事项、章程、组织机构、接受捐赠、信用承诺、政府转移或委托事项、可提供服务事项及运行情况等信息。协会商会应当向会员公开信息，包括年度工作报告、第三方机构出具的报告、会费收支情况以及经理事会研究认为有必要公开的其他信息。
三、民政部门的主要职责任务有哪些？
答：民政部门作为行业协会商会的登记管理机关和脱钩试点工作的牵头部门，在落实《办法》过程中主要有以下职责任务：一是在完善法人治理机制方面，民政部门要积极推动行业协会商会完善内部治理机制，促进协会依法自治自律、规范自身管理。二是在服务及业务监管方面，民政部门依法对协会商会的设立进行登记审查，并在协会商会存续期间，加强监督管理和执法检查。同时，要依据自身职能和登记管理法规，落实对协会商会服务行为及业务活动的监管责任。三是在纳税和收费监管方面，民政部门要会同财政部门对协会商会按照章程和有关规定向会员收取会费、开具会费收据以及使用会费等进行监管；对违反《社会团体登记管理条例》的违法收费行为，依法予以查处。四是在信用体系建设和社会监督方面，民政部门要通过信用记录、信用评价、失信联合惩戒、信息公开、年度报告、抽查监督等多种方式，推动行业协会商会自觉接受社会监督。五是在党建与执纪方面，民政部门要在协会商会登记成立时，同步采集党员信息；检查时，同步检查党组织组建和开展工作情况；评估时，同步把党建工作作为重要指标，对于不重视党建工作、党组织应建未建或常年不开展活动、不发挥作用的协会商会，不得评为4A以上等级。
四、民政部门如何落实《行业协会商会综合监管办法（试行）》？
答：《办法》的出台意义重大，但监管效果如何还要看*终的落实情况。民政部门作为文件起草的牵头部门之一，有责任、有义务全力推动《办法》真正落地。一是要抓好《办法》的宣传和解读工作。会同发展改革委通过召开座谈会、编发工作简报、组织专家解读、总结推广先进经验等多种方式，切实做好《办法》的宣传和解读，营造落实《办法》的良好环境。二是在脱钩试点改革中扎实贯彻落实《办法》。《办法》的贯彻落实需要各相关部门在明确职责分工的基础上，加强协调配合，形成综合监管的合力。为此，各级民政部门要结合脱钩试点工作的开展，在“五分离”的同时严格落实“五规范”，把《办法》的精神贯穿脱钩试点改革的始终，把相关规定体现在脱钩试点改革的各个环节，在脱钩试点改革中学习好、落实好、运用好《办法》。三是要以《办法》为契机，建立健全社会组织综合监管机制。目前，民政部正在抓紧推动建立社会组织信用监管、信息公开、年度工作报告公开、负责人监督管理、抽查监督、资金管理等一系列监管制度，这些制度是建立健全综合监管制度、加强事中事后监管的重要举措。各级民政部门在落实《办法》过程中，要结合各地实际把《办法》的精神和实质，切实体现在上述政策措施中，切实转变监管理念、创新监管方式、提升监管效力、加大执法查处力度，整体履行好自身监管职责，在政府综合监管中发挥重要作用。
当前，行业协会商会与行政机关脱钩改革正在深入开展。全国性行业协会商会第1批脱钩试点任务已基本完成，第2批、第三批正梯次展开。地方各省（区、市）第1批行业协会商会脱钩试点工作也相继接近尾声。脱钩后，加强行业协会商会规范管理的形势日益复杂，迫切需要通过建章立制的方式予以规范。为此，国家发展改革委、民政部会同有关部门研究制定的《办法》正式出台，可谓恰逢其时。为帮助大家进一步了解《办法》出台背景，正确把握《办法》主要内容，进一步明确民政部门监管职责，我们专门采访了民政部社会组织管理局副局长廖鸿同志。
一、制定《行业协会商会综合监管办法（试行）》的背景是什么？
答：制定出台《办法》，主要基于以下几方面考虑：一是贯彻落实中央精神的要求。在中央审议《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》时，中央领导同志明确提出了“脱钩不是脱管，要加强综合监管”的重要指示要求。《总体方案》也明确，“为适应行业协会商会脱钩后的新体制新要求，国家发展改革委、民政部会同有关部门制定综合监管办法”。按照领导同志指示和《总体方案》要求，2015年6月，发展改革委、民政部会同有关部门组成起草组，开始着手研究起草《办法》。二是建立新型综合监管体系的需要。脱钩后，原来业务主管单位与登记管理机关双重负责的监管体系被全打破，行业协会商会将更多的直接面向市场和社会，这对政府监管提出了更高的要求，带来了更大的挑战。制定出台《办法》，将有利于进一步厘清登记管理机关、行业管理部门、相关职能部门监管职责，落实“谁主管、谁负责”的原则，切实加强事中事后监管，从而确认做到“脱钩不脱管”、“脱钩不脱缰”和“脱钩不脱服务”。三是为脱钩和直接登记社会组织综合监管提供依据。《办法》虽然明确了适用对象为脱钩和直接登记的行业协会商会，但按照中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发﹝2016﹞46号）精神，脱钩和直接登记的公益慈善类、科技类、城乡社区服务类社会组织的综合监管，要参照《总体方案》和《办法》执行。为此，《办法》的出台，为脱钩和直接登记的四类社会组织综合监管提供了直接依据，对于改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展将起到重要作用二、《行业协会商会综合监管办法（试行）》主要内容包括哪些？
答：《办法》分八个部分共37条，通过明确有关政府部门的监管主体责任，将原来行政化准入的管理方式，转变为党的领导、政府部门综合监管与服务以及协会商会自治自律相结合的新型综合监管模式。《办法》内容主要围绕在以下三个方面展开：
（一）加强党的领导。《办法》明确要求建立健全协会商会党组织，发挥党组织的政治核心作用。《办法》第七部分围绕加强党建工作和执纪监督，对推进党的组织和工作有效覆盖，健全党建工作管理体系，加强脱钩过程中党建工作监管，以及上级党组织、协会商会党组织和纪检组织职责等作出了明确和规范。
（二）加强政府部门综合监管与服务。一是在负责人审核和纪检审计方面，全国性协会商会负责人人选，由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国资委党委按归口关系负责审核。地方协会商会的负责人人选按程序提出后，由各地社会组织党建工作机构负责审核。纪检监察机关对发现的党政领导干部在协会商会中任（兼）职违规违纪行为进行查处，审计部门对执行规定情况依法进行审计监督。二是在资产与财务监管方面，财政部门要对协会商会接受、管理、使用财政资金情况依法进行监督，要会同有关部门负责对协会商会资产管理、使用、处置、收益情况依法依规进行监督。审计机关对协会商会的资产管理、使用、处置、收益的情况和协会商会接受、管理、使用财政资金的真实、合法、效益情况，依法进行审计监督。三是在服务及业务监管方面，行业管理部门对协会商会进行政策和业务指导，向协会商会转移或委托的事项，应当建立清单并负责监督指导。各级社会组织党建工作机构、民政、发展改革、财政、税务、人力资源社会保障、外事、国资、审计等部门应当依据各自职能，结合相关法律法规，落实对协会商会服务行为及业务活动的监管责任，实施有效监管。四是在纳税和收费监管方面，税务部门要对协会商会涉税行为进行征收管理和稽查。对协会商会各类违法收费行为，政府价格主管部门依法查处。五是在信用体系建设和社会监督方面，登记管理机关负责对协会商会信息公开进行监管，协会商会不履行或延迟履行信息公开义务的，由登记管理机关记入其信用档案并向社会公示。登记管理机关、行业管理部门按规定建立健全信用记录，将协会商会注册登记、政府委托事项、信用承诺、违法违规行为等信息记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，通过“信用中国”网站公开。各有关部门对严重失信的协会商会采取联合惩戒措施。对社会影响重大的事件，行业管理部门有权要求协会商会作出临时报告。
（三）加强协会商会自治自律。一是在法人治理机制方面，协会商会要根据《总体方案》要求调整完善章程，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）、内部监事会（监事）以及党组织参与协会商会重大问题决策等制度，建立主要负责人工作报告制度，探索实行理事长（会长）轮值制，推行秘书长聘任制，建立行业协会商会民主协商和内部矛盾调解制度。二是在资产财务方面，协会商会应建立完善资产使用和管理制度，承担相应主体责任。协会商会重大资产配置、处置必须经过会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）审议，接受内部监事会（监事）监督。协会商会应当对实际发生的经济业务事项进行会计核算，编制财务会计报告。三是在服务与业务方面，协会商会应当建立服务承诺制度，细化服务项目，优化服务流程，提高服务质量。协会商会之间应公平竞争，不得恶意诋毁、虚假宣传，或以代行政府职能等名义排挤竞争者。协会商会不得组织本行业内经营者达成垄断协议。四是在纳税和收费方面，协会商会应依法履行纳税义务，严格执行现行税收征免税政策，依法办理纳税申报和减免税手续。协会商会按照章程和有关规定向会员收取会费并开具会费收据。收取其他合理的服务费用，要遵循自愿原则，按照章程规定的程序确定标准。对符合法律规定或经批准从事职业资格考试、鉴证类资格认定的收费，按照行政事业性收费管理。五是在信用体系建设和社会监督方面，协会商会要建立信用承诺制度，建立自律公约和内部激励惩戒机制，完善会员信用评价机制。协会商会要及时向社会公开登记事项、章程、组织机构、接受捐赠、信用承诺、政府转移或委托事项、可提供服务事项及运行情况等信息。协会商会应当向会员公开信息，包括年度工作报告、第三方机构出具的报告、会费收支情况以及经理事会研究认为有必要公开的其他信息。
三、民政部门的主要职责任务有哪些？
答：民政部门作为行业协会商会的登记管理机关和脱钩试点工作的牵头部门，在落实《办法》过程中主要有以下职责任务：一是在完善法人治理机制方面，民政部门要积极推动行业协会商会完善内部治理机制，促进协会依法自治自律、规范自身管理。二是在服务及业务监管方面，民政部门依法对协会商会的设立进行登记审查，并在协会商会存续期间，加强监督管理和执法检查。同时，要依据自身职能和登记管理法规，落实对协会商会服务行为及业务活动的监管责任。三是在纳税和收费监管方面，民政部门要会同财政部门对协会商会按照章程和有关规定向会员收取会费、开具会费收据以及使用会费等进行监管；对违反《社会团体登记管理条例》的违法收费行为，依法予以查处。四是在信用体系建设和社会监督方面，民政部门要通过信用记录、信用评价、失信联合惩戒、信息公开、年度报告、抽查监督等多种方式，推动行业协会商会自觉接受社会监督。五是在党建与执纪方面，民政部门要在协会商会登记成立时，同步采集党员信息；检查时，同步检查党组织组建和开展工作情况；评估时，同步把党建工作作为重要指标，对于不重视党建工作、党组织应建未建或常年不开展活动、不发挥作用的协会商会，不得评为4A以上等级。
四、民政部门如何落实《行业协会商会综合监管办法（试行）》？
答：《办法》的出台意义重大，但监管效果如何还要看*终的落实情况。民政部门作为文件起草的牵头部门之一，有责任、有义务全力推动《办法》真正落地。一是要抓好《办法》的宣传和解读工作。会同发展改革委通过召开座谈会、编发工作简报、组织专家解读、总结推广先进经验等多种方式，切实做好《办法》的宣传和解读，营造落实《办法》的良好环境。二是在脱钩试点改革中扎实贯彻落实《办法》。《办法》的贯彻落实需要各相关部门在明确职责分工的基础上，加强协调配合，形成综合监管的合力。为此，各级民政部门要结合脱钩试点工作的开展，在“五分离”的同时严格落实“五规范”，把《办法》的精神贯穿脱钩试点改革的始终，把相关规定体现在脱钩试点改革的各个环节，在脱钩试点改革中学习好、落实好、运用好《办法》。三是要以《办法》为契机，建立健全社会组织综合监管机制。目前，民政部正在抓紧推动建立社会组织信用监管、信息公开、年度工作报告公开、负责人监督管理、抽查监督、资金管理等一系列监管制度，这些制度是建立健全综合监管制度、加强事中事后监管的重要举措。各级民政部门在落实《办法》过程中，要结合各地实际把《办法》的精神和实质，切实体现在上述政策措施中，切实转变监管理念、创新监管方式、提升监管效力、加大执法查处力度，整体履行好自身监管职责，在政府综合监管中发挥重要作用。
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